Att upphandla med miljöhänsyn – när, hur och varför?

Den offentliga sektorn i Sverige upphandlar årligen varor, tjänster och entreprenader för drygt 800 miljarder kronor, vilket utgör nästan en femtedel av Sveriges BNP (Upphandlingsmyndigheten, 2021a). Omfattningen av den offentliga sektorns inköp gör att det finns en utbredd uppfattning om att miljöhänsyn inom offentlig upphandling kan vara ett verkningsfullt och kostnadseffektivt miljöpolitiskt styrmedel (Europeiska kommissionen, 2008). De politiska ambitionerna kring miljöhänsyn i offentlig upphandling har tilltagit under de senaste 20 åren och syns bland annat i Sveriges klimatpolitiska handlingsplan (Prop. 2019:20/65), i Sveriges upphandlingsstrategi (Regeringskansliet, 2016), samt i flertalet EU-initiativ, såsom gemensamma miljökriterier (Europeiska kommissionen, 2008), samt EU:s Gröna Giv (Europeiska kommissionen, 2020a).

Nuvarande regelverk anger i 4 kap. 3 § LOU att upphandlande myndighet bör beakta miljöhänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Även om vissa regelskärpningar som ska göra det mer tvingande att ta miljöhänsyn eventuellt är på gång, är det i hög grad upp till upphandlande myndighet att bedöma när, varför och hur den ska beakta miljöhänsyn.

Syftet med denna rapport är att, med utgångspunkt i nationalekonomisk forskning, beskriva och analysera miljöhänsyn i offentlig upphandling och de förutsättningar under vilka det kan vara ett ändamålsenligt och effektivt miljöpolitiskt styrmedel. Rapporten riktar sig till en bred målgrupp som inkluderar, men är inte begränsad till, politiker, beslutsfattare och upphandlande tjänstemän. Rapporten utgår huvudsakligen från ett samhällsekonomiskt perspektiv, men berör även verksamhetsmässiga aspekter. Mer specifikt adresseras följande:

1. de kriterier mot vilka ett miljöpolitiskt styrmedel kan utvärderas,
2. marknadsmässiga förutsättningar för att miljöhänsyn inom offentlig upphandling ska påverka det avsedda miljöproblemet, samt
3. upphandlingssidans förutsättningar för att ta miljöhänsyn i offentlig upphandling.

De kriterier som anges inom samhällsekonomisk forskning för att utvärdera miljöpolitiska styrmedel utgörs huvudsakligen av måleffektivitet och kostnadseffektivitet, samt styrmedlets flexibilitet och fördelningspolitiska potential (Hanley med flera, 2007). Ett annat viktigt kriterium utgörs av styrmedlets transparens vad gäller planering, genomförande och uppföljning (Bennear och Stavins, 2007). Då det kommer till miljöhänsyn i offentlig upphandling är det viktigt att hålla isär styrmedlets effekt och dess samhällsekonomiska effektivitet. Utifrån befintlig forskning på området är miljöhänsyn i offentlig upphandling i första hand att betrakta som ett administrativt styrmedel. Det kan därmed inte ses som kostnadseffektivt, med mindre att upphandlande myndigheter inhämtar information om och ställer leverantörsspecifika krav inom ramen för upphandlingen. Eftersom det står leverantörer fritt att delta i upphandlingar, och därmed göra de eventuella miljöanpassningar som krävs, är styrmedlet inte heller att betrakta som måleffektivt.

Trots att miljöhänsyn i offentlig upphandling inte kan ses som mål- eller kostnadseffektivt kan de offentliga inköpen ändå ha effekt på en bransch, eller bidra till att politiska målsättningar nås. Miljöhänsyn i offentlig upphandling kan då motiveras utifrån kriterier som flexibilitet eller rättvisa. Dels kan styrmedlet erbjuda flexibilitet vad gäller hantering av exempelvis lokala miljöproblem som är svåra att adressera via nationella skattesatser och gränsvärden. Dessutom finns det möjlighet att fördela ansvar och kostnader för miljöarbetet genom att upphandlande myndigheter har olika riktlinjer för att ta miljöhänsyn, utifrån exempelvis finansiella förutsättningar.

Oavsett om en upphandlande myndighet väljer att implementera miljöhänsyn utifrån kriterier om rättvisa eller flexibilitet (eller något annat kriterium) är det viktigt att bedöma dess potential till effekt. Tidigare forskning visar att den offentliga upphandlingens förutsättningar att bidra till avsedd effekt på miljön beror på hur den specifika marknaden ser ut. Det handlar bland annat om marknadens utseende vad gäller offentlig sektors köpkraft, privata konsumenters priskänslighet, befintlig miljöprestanda bland potentiella leverantörer, samt leverantörers villighet att ställa om till en mer miljöanpassad produktion. Alltför tuffa miljökrav i förhållande till marknadsmakt och befintlig miljöprestanda riskerar att påverka konkurrensgraden så att deltagande leverantörer begränsas till de som redan gjort omställningen. Rapporten betonar vikten av att upphandlande myndigheter för en kontinuerlig dialog med den aktuella marknadens aktörer avseende dessa faktorer för att kunna utforma en så ändamålsenlig och effektiv upphandling som möjligt.

Implementering av miljöhänsyn i offentlig upphandling behöver präglas av transparens. Det handlar dels om att redogöra för kopplingen mellan mål och medel, det vill säga, mellan det miljöproblem som ska adresseras och den miljöhänsyn som anges i den specifika upphandlingen. Upphandlarsidan bör även vara transparent vad gäller uppskattade och faktiska kostnader förenat med att ta miljöhänsyn, för att kunna göra avvägningar mellan nyttor och kostnader, samt jämföra med andra relevanta styrmedel. Även upphandlingsdokumenten behöver vara transparenta i termer av krav och kriterier, utvärderingsmodell och uppföljning relaterat till miljöhänsyn, i syfte att ge potentiella leverantörer förutsättningar att lämna konkurrenskraftiga anbud.

Utan att gå in på alla detaljer inom upphandlingsdesign visar rapporten att beslutet om att ta miljöhänsyn berör samtliga faser av upphandlingen. Förberedelsefasen bör innehålla en kartläggning av miljöproblemet och dess koppling till upphandlingsföremålet, samt dialog med marknaden. Under framför allt genomförandefasen anpassas upphandlingens utformning i relation till marknadens föreliggande miljöprestanda och målen med miljöhänsynen. Rapporten betonar betydelsen av krav och kriterier i kombination med tilldelningsgrund och utvärderingsmodell, liksom kontraktsvillkor som kan hantera osäkerhet om kostnader och kvalitet. I realiseringsfasen bör övervakning och uppföljning ske, både med avseende på kvalitet och med avseende på indikatorer kopplade till verksamhetsmässiga och samhällsmässiga mål med miljöhänsynen.

En upphandlande myndighet som står i begrepp att implementera miljöhänsyn behöver även fundera över den egna verksamhetens förutsättningar för detta. Offentlig upphandling är, till stor del, en decentraliserad uppgift som utförs av tjänstemän med varierande förutsättningar att bedriva miljöarbete. Svensk och internationell forskning visar att det i huvudsak är ekonomiska, kompetensmässiga och politiska faktorer som påverkar om och hur upphandlande myndigheter beaktar miljöhänsyn (Cheng med flera, 2018; Lindström med flera, 2022; Michelsen och de Boer, 2009).

Rapporten avslutas med en illustration av hur miljöhänsyn inom offentlig upphandling kan se ut för en specifik marknad genom att presentera resultat från empiriska studier av svenska kommuners ekologiska livsmedelsupphandling mellan 2003–2016. Resultaten av dessa studier visar på stor skillnad i andel ekologiska livsmedelsinköp mellan kommuner, och att denna andel påverkas av politiska, ekonomiska och, i viss utsträckning, kompetensmässiga faktorer (Lindström med flera, 2022). En studie som gjorts av Lindström med flera (2020) på effekter av offentlig sektors ekologiska livsmedelsupphandling visar på vikten av att offentlig sektor har erforderlig köpkraft för att miljöhänsynen ska få avsedd effekt, i det här fallet på svensk ekologisk jordbruksmark.

Sammantaget visar rapporten på potentialen med miljöhänsyn i offentlig upphandling, men också på dess komplexitet. I slutdiskussionen sammanfattas de viktigaste frågorna i ett konkret medskick, vilket kan användas som en checklista för upphandlande myndigheter som står i begrepp att implementera miljöhänsyn i offentlig upphandling. Författarna ser även att det föreligger ett behov av mer forskning om när och hur miljöhänsyn i offentlig upphandling bör användas i syfte att vara ett ändamålsenligt och effektivt styrmedel. Denna forskning kan med fördel anta en jämförande ansats och utgå ifrån såväl ekonomiska som juridiska och miljömässiga aspekter.