Avtalsuppföljning inom offentlig upphandling – säkerställer konkurrens och avtalad kvalitet till avtalat pris

Denna studie behandlar svenska kommuners avtalsuppföljning av offentligt upphandlade ramavtal och kontrakt. Studien handlar bland annat om i vilken utsträckning avtalsuppföljning genomförs, vad som krävs för en fungerande avtalsuppföljning, varför det är viktigt med avtalsuppföljning och vilka kostnadsbesparingar eller rent av ”ekonomiska vinster” som kan genereras av en fungerande avtalsuppföljning.

Att en myndighet kontrollerar att de varor och tjänster som handlats upp stämmer överens med vad man kravställt, avtalat om, beställt och betalat för kan i och för sig uppfattas som en självklarhet. Dock är det tydligt från ett flertal undersökningar att det finns stora brister i avtalsuppföljning hos upphandlande kommuner. Upphandlingsmyndigheten genomförde 2018 en studie där slutsatsen var att upphandlande myndigheter och enheter i låg utsträckning följer upp sina avtal. Det är dessutom mer än tio år sen Upphandlingsutredningen (2010) kom med sitt delbetänkande ”På jakt efter den goda affären” där man redan då pekade på bristerna kring avtalsuppföljning. Det största skälet till bristen på uppföljning var, enligt delbetänkandet, bristande resurser i de upphandlande organisationerna. Samma slutsatser har kunnat dras från denna undersökning.

Avsaknad av en fungerande uppföljning riskerar att medföra negativa konsekvenser för en upphandlande myndighet. Om avtalade eller andra förpliktelser inte upprätthålls förverkligas inte syftet med upphandlingen eller ramavtalet. En upphandlande myndighet riskerar dessutom bland annat att betala för mycket eller för något som inte efterfrågats, att bli skadeståndsskyldig, att hamna i tvist och att drabbas av upphandlingsskadeavgift. En fungerande avtalsuppföljning kan däremot spara kostnader. Det finns således goda skäl till att en grundlig studie om avtalsuppföljning och bidrag till att avtalsuppföljning blir en naturlig och nödvändig del av den offentliga upphandlingen hos kommuner.

Denna studie är delvis baserad på enkätundersökningar och fördjupade intervjuer med upphandlande personer på olika kommuner. Hela 135 kommuner har svarat på enkäten. Dessa kommuner är uppdelade i 4 storstäder, 24 större städer, 49 mindre städer och 56 landsbygdskommuner. Två av kommunerna har inte angett invånarantal. I de fördjupade intervjuerna har 21 kommuner har ställt upp i 14 intervjuer. I intervjuerna ingår de 4 storstäderna, större städer, mindre städer och landsbygdskommuner. De personer som har intervjuats har på något sätt ansvar för upphandling. Personerna har olika befattningar inkluderade allt från upphandlingschef, avtalscontroller till upphandlare beroende på storleken på kommunen och tillgång till personella resurser.

Resultaten från studien visar att problemet med bristande avtalsuppföljning kvarstår men att frågan har fått ett större fokus och inom flera upphandlande kommuner pågår ett utvecklingsarbete avseende avtalsuppföljning. Många kommuner arbetar för närvarande med att försöka utöka avtalsuppföljningen och flera kommuner uppger att politiker och kommunledning har börjat fokusera mer på avtalsuppföljning på senare tid. Flera kommuner anser att utan uppföljning är det meningslöst med ambitiösa upphandlingar och kravställningar.

Att kommunerna ser avtalsuppföljning som något viktigt och kanske till och med nödvändigt är väldigt tydligt i denna studie. Kommunerna poängterar att avtalsuppföljning är väldigt viktigt för att uppnå avtalstrohet, trovärdighet och ökad konkurrens i sina upphandlingar men också i stort bland leverantörer. De kommuner som aktivt jobbar med avtalsuppföljning uppger i sina svar att de sett mycket goda resultat i form av avtalstrohet från leverantörer efter det att den kommunen genomfört uppföljningar och vidtagit åtgärder vid avvikelser. De flesta kommuner menar dessutom att majoriteten av deras leverantörer själva är väldigt positiva till att kommunerna följer upp avtalen.

Brister i avtalsuppföljning beror framför allt på bristande resurser och till viss del bristande mognadsgrad. Det finns även ett organisatoriskt problem i det att uppföljning ofta sköts av upphandlare eller av verksamheten och i befattningar som redan har fullt upp med att upphandla och/eller bedriva själva verksamheten. Många efterfrågar systemstöd för att lösa rutinmässiga uppföljningar och på så sätt frigöra resurser att lägga på mer fördjupade uppföljningar. Avtalsuppföljning bidrar även till att kunskapsnivån höjs och att man genomför bättre upphandlingar framgent. Många anser att avtalsuppföljning ska tillämpas i syfte att främja en sund konkurrens och att bidra till den upphandlande myndighetens trovärdighet. Sund konkurrens och förtroende för upphandlande myndigheter kan bidra till en ökad konkurrens där fler anbudsgivare väljer att delta upphandlingar.

Studien pekar även på att det finns ett behov av systemstöd för rutinmässiga delar så att man kan fokusera på fördjupade uppföljningar inom avtal och branscher där det finns ett sådant behov. Med systemstöd avses framför allt digitala hjälpmedel som kan systematisera rutinmässiga uppföljningar.

Sammanfattningsvis kan man påstå att det bland kommunerna finns vilja, ambitioner, kunskaper och förståelse för att jobba med att följa upp avtal man har med sina leverantörer. Ett av problemen är bristande resurser. Det gäller ekonomiska resurser, tidsresurser och it-resurser. Många gånger krävs en organisationsförändring för att kommunerna på ett effektivt sätt ska kunna jobba med avtalsuppföljning. Den lyckade uppföljningen förefaller vara den systematiska uppföljningen som kräver mycket resurser och där leverantören deltar i dialog med myndigheten.

Vid genomförande av den här studien kan konstateras att det upphandlande myndigheter följer upp inte endast är avtalstrohet från leverantören utan också avtalstrohet och leverantörstrohet från beställaren – det som egentligen är att hänföra till avtalsförvaltning. Många gånger går dessa, på sätt och vis olika hanteringar av det offentliga kontraktet, hand i hand. Upphandlande myndigheter uppger att man har mycket att vinna på att även följa upp verksamheternas/avtalsanvändarnas beteende och tillämpning av ramavtal. Någon nämnde att det kan bli kostsamt om beställaren väljer ”kollegieblock med hundvalpar” som motiv i stället för att köpa från ordinarie sortiment där prisnivån, och inte rabatten, är utvärderad och känd. Andra ser det som väsentligt för konkurrensen att avtalen används och tillämpas på rätt sätt av beställaren och att denna avtalstrohet kan bidra till att fler leverantörer är beredda att lämna anbud.