Dagligvaruhandelns etablering i kommunerna

Kommunernas planläggningsarbete påverkar möjligheterna till butiksetableringar inom dagligvaruhandeln i hög grad. Den här rapporten visar att konkurrensen är begränsad i många kommuner. Frånvaron av olika dagligvaruaktörer och av lågpriskoncept kan begränsa konkurrensen samt på sikt även konsumenternas valmöjligheter.

Den här rapporten är en del av genomlysningen av livsmedelsbranschen. Slutsatserna finns samlade i rapporten Konkurrensverkets genomlysning av livsmedelsbranschen 2023–2024.

Sammanfattning

Kommunernas planläggningsarbete påverkar möjligheterna till butiksetableringar inom dagligvaruhandeln i hög grad. I flera tidigare studier har Konkurrensverket konstaterat att kommunerna genom sitt planarbete haft en bromsande effekt på etableringsbenägenheten, vilket i sin tur kan ha påverkat konkurrensen negativt på lokala marknader. I föreliggande studie har Konkurrensverket därför valt att undersöka vilka omständigheter det är som försvårar nyetablering av butiker. Syftet har närmare varit att utröna förutsättningarna för dagligvaruaktörer att etablera nya butiker med beaktande av kommunernas arbete med planläggning.

Vår rapport visar att konkurrensen är begränsad i många kommuner. I flera kommuner finns exempelvis bara två av de fem största dagligvaruaktörerna etablerade. Vidare kan det konstateras att bland Sveriges 290 kommuner saknade mer än var tredje, eller 102 kommuner, lågprisbutiker under 2022. Det innebär att cirka en miljon invånare inte har tillgång till en lågprisbutik i sin kommun. I rapporten redovisas även en kartläggning av hur dagligvarubutikerna är lokaliserade i Sverige. För många konsumenter kan valmöjligheterna begränsas av att den näst närmaste butiken tillhör samma dagligvaruaktör som den närmaste, vilket innebär att utbudet av varor och de priser som erbjuds kan vara i stort sett identiska då vissa dagligvaruaktörer har central prissättning. Kartläggningen visar att dagligvarubutiker i Sverige vars närmsta konkurrerande dagligvarubutik tillhör samma aktör motsvarar 428 dagligvarubutiker, vilket utgör cirka 11 procent av samtliga butiker med fullsortiment. Konkurrensverket bedömer att frånvaron av olika dagligvaruaktörer och av lågpriskoncept kan begränsa konkurrensen samt på sikt även konsumenternas valmöjligheter.

Rapporten bygger även på en större intervjustudie med dagligvaruaktörer, fastighetsutvecklare och kommuner samt en enkätundersökning riktad mot Sveriges samtliga kommuner. Sammantaget kan Konkurrensverket konstatera att kommunernas planarbete fortsatt bromsat upp möjligheten till nyetablering av dagligvarubutiker vilket fortsatt begränsat den lokala konkurrensen inom dagligvaruhandeln. Konkurrensverkets slutsats är bestämmelsen i PBL om effektiv konkurrens inte har haft avsedd effekt på kommunernas planläggningsarbete. Kommunerna anser att bestämmelsen i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, om att planläggningen ska främja en effektiv konkurrens är otydlig och det finns osäkerhet bland kommunerna kring vad detta innebär i praktiken. Eftersom det rör sig om ett allmänt intresse som ska beaktas bland andra är det dock alltjämt problematiskt att bestämmelsen bedöms vara svår att tillämpa. Vidare kan det antas att konkurrensintresset inte beaktas i den utsträckning som det ska när det finns osäkerheter kring betydelsen av detta. Mot denna bakgrund och med beaktande av vad som i övrigt framkommit av undersökningen bedömer Konkurrensverket att det behövs mer vägledning i fråga om hur bestämmelsen om att främja en effektiv konkurrens ska beaktas i praktiken.

Utöver bestämmelsen om effektiv konkurrens finns andra delar i kommunernas planläggningsarbete som enligt Konkurrensverket präglas av en oförutsebar tillämpning av PBL. Som exempel kan nämnas utredningar till grund för ändringar av detaljplaner och vad som utgör en mindre avvikelse från detaljplan. Flera dagligvaruaktörer som Konkurrensverket varit i kontakt med har framhållit att utredningar som i förekommande fall beställs av kommunen ofta är utformade med ett resultat utifrån kommunens önskemål. Enligt aktörerna kan det samtidigt finnas omständigheter som ger stöd för att det vore både gynnsamt och lämpligt med en etablering i det aktuella området som kommunen menar inte har utrymme för en butik. Konkurrensverket anser vidare att preciseringar av handelsändamål i detaljplaner påverkar konkurrensförutsättningarna avseende handel med livsmedel. Enligt 4 kap. 37 § PBL får en detaljplan innebära en närmare reglering av möjligheterna att bedriva handel endast om det finns skäl av betydande vikt för det. Detta innebär bland annat att kommunerna får precisera handelsändamålet på så sätt att handel med livsmedel inte tillåts inom detaljplaneområdet i fråga. Konkurrensverket bedömer att preciseringar av handelsändamål i detaljplaner, i detta fall inom kategorin detaljhandel, påverkar konkurrensförutsättningarna i en kommun. Att handel med livsmedel inte tillåts i ett område men exempelvis andra typer av aktörer tillåts sälja livsmedel i samma område snedvrider konkurrensen. Mot denna bakgrund och med beaktande av vad som i övrigt framkommit av undersökningen bedömer Konkurrensverket att det finns omständigheter som tyder på att 4 kap. 37 § PBL, som avser möjligheten till att göra preciseringar av handelsändamål, får effekter som är negativa ur ett konkurrensperspektiv.

Konkurrensverket konstaterar vidare att det kommunala markägandet varierar. En del kommuner äger mycket mark och har möjlighet att styra byggande och etablering i kommunen genom markanvisning. Kommunal markanvisning kan ske genom direktanvisning eller anbudsförfarande. Konkurrensverket har tidigare betonat att båda metoder avseende kommunal markanvisning kan användas för att förbättra konkurrensen på en marknad. Flera av dagligvaruaktörerna anser att kommunerna borde i ökad grad avvända sig av direktanvisningar för att underlätta nyetablering och förbättra konkurrensen i kommunen. Detta gäller framför allt i situationer då en dagligvaruaktör inte finns etablerad i eller har en låg marknadsandel i kommunen.

Konkurrensverket kan också konstatera att så kallade handelspolicyer kan vara bra men hämmar butiksetableringar i vissa fall. Flera kommuner har antagit en handelspolicy, dock långt ifrån alla. Denna policy är ett strategiskt dokument som beskriver den förankrade politiska inriktningen för utvecklingen av handeln i kommunen. Majoriteten av dagligvaruaktörerna har i sin kontakt med Konkurrensverket uppgett att handelspolicyer kan vara bra då de kan ge bättre vägledning inför nyetablering av butiker. Problem som de emellertid uppmärksammat är att handelspolicyns innehåll och vilken roll den har i praktiken är något som skiljer sig åt mellan kommunerna. Några aktörer har pekat på problemen med kommuners handelspolicyer som anses begränsa nyetablering av dagligvaruhandeln, exempelvis genom att uttrycka gränser för hur mycket dagligvaruhandel som ska finnas i kommunen. När handelspolicyn är restriktiv uppfattas den därmed som ett dokument som stadgar förbud i stället för ett som ger vägledning och möjliggör nyetablering av butiker. Detta leder sammantaget till att policyns grundläggande syfte inte uppfylls utan snarare medför osäkerhet och i värsta fall utgör hinder i etableringsprocessen.

Ytterligare problem som har identifierats av främst dagligvaruaktörerna men även av kommunerna är att dialogen dem emellan är otillräcklig och att det inte är ovanligt att aktörer som vill etablera sig i kommunen kommer i kontakt med fel avdelning eller handläggare. Sammantaget kan detta fördröja planprocessen, öka osäkerheten och försvåra butiksetablering. Brister i dialogen tycks finnas både på ett övergripande plan rörande utvecklingen av dagligvaruhandeln i kommunen, och i mer specifika frågor som uppstår i samband med planeringen för nyetablering av dagligvarubutiker. En ökad samförståelse större tydlighet i fråga om vem det är som aktörerna ska vända sig till inför en nyetablering borde därmed enligt Konkurrensverkets mening leda till att planprocessen blir mer välgrundad och transparent.