Forskning om offentlig upphandling

Offentlig upphandling kostar över 800 miljarder kronor om året, vilket motsvarar nästan en femtedel av Sveriges BNP. Över tid har den offentliga upphandlingen alltmer politiserats och används i större utsträckning som ett styrmedel för att uppnå olika politiska mål. Denna utveckling har medfört mer komplexa upphandlingar med olika typer av krav som ställs på leverantörerna och de upphandlade tjänsterna och varorna. Samtidigt har reglerna för offentlig upphandling genomgått betydande förändringar över tid, i synnerhet genom anpassningar till EU-rätten.

Mot en sådan bakgrund har forskningen om offentlig upphandling fått en ökad betydelse. Bland annat för att undersöka om samhällets resurser används på ett effektivt sätt ochanalysera om styrningen får de effekter som eftersöks.

Syftet med denna studie är att: 1) sammanställa den svenska forskningen om offentlig upphandling sedan 2007, 2) identifiera vilka områden som anses outforskade och varför de är outforskade, 3) ge en övergripande bild av statistiken om offentlig upphandling och omeventuella brister i data begränsar forskningen. Nedan följer en sammanfattning av de viktigaste observationerna från denna studie.

Sedan 2007 har 65 svenska forskare publicerat som minst två artiklar inom offentlig upphandling. Sammanlagt har de publicerat 108 vetenskapliga artiklar och 99 populärvetenskapliga rapporter.

I tillägg har 348 andra författare publicerat 54 vetenskapliga artiklar och 78 rapporter i ämnet. Dessa författare är organisationer, forskare med endast en vetenskaplig artikel eller personer utan anknytning till ett lärosäte. Antalet publikationer, både vetenskapliga artiklaroch rapporter, har ökat något över tid.

Forskning om offentlig upphandling framhålls av de flesta forskare inom området vara både tvärvetenskaplig och internationell. Trots detta är den svenska forskningen begränsad både ur ett tvärvetenskapligt perspektiv och i sitt samarbete med forskare från utländska lärosäten. Forskningen karaktäriseras i stället av att till största del ske i inomvetenskapliga kluster av svenska lärosäten.

Forskningens svaga tvärvetenskapliga och internationella förankring påpekas dessutom av praktikerna som arbetar inom området. De saknar bland annat komparativa studier som beskriver hur EU-lagstiftningen implementerats och tillämpas i olika länder, där Sverige ingår som ett studieobjekt. Denna typ av jämförande forskning uppges av praktikerna vara betydligt starkare i utlandet. Problematiken, enligt praktikerna inom området, är att svenskapolitiker och tjänstemän uppfattar forskning utan svensk anknytning som mindre relevant.Detta gör det svårare att introducera nya kunskaper som kan förbättra den svenska upphandlingen.

Det finns således samhällsekonomiska värden som relativt enkelt kan skördas om ansvariga myndigheter arbetar för att stärka det tvärvetenskapliga och internationella forskningssamarbetet. En billig och enkel åtgärd är exempelvis att anordna eller sponsra en årlig forskningskonferens inom offentlig upphandling till vilken även utländska forskare bjuds in.

En annan åtgärd är att avsätta delar av forskningsanslagen till att premiera tvärvetenskapliga studier och internationella forskargrupper.

De yrkesverksamma inom offentlig upphandling har en tydlig bild om vad de saknar för kunskaper och vad de önskar lära sig. Önskemålen kan i stora drag sammanfattas som:

1. Forskning som kan förbättra möjligheterna att göra bättre affärer. Praktikerna menar att de många gånger inte tar aktiv del av forskningen inom juridik då de menar att de redan kan detta område väl. De uppger i stället att de saknar djupare ekonomisk kunskaper. De efterfrågar konkreta råd om hur man gör en god affär, vad som karaktäriserar en god affär och hur man vet om man har gjort en god affär. De menar även att den ekonomiska forskningen är intressant, men att den inte når ut i tillräckligt hög grad.
2. Forskning som är praktiskt omsättningsbar. Forskningen uppges många gånger varaför ”akademisk” och att den därmed blir svår att ta till sig och/eller hitta. Praktikerna efterfrågar därför fler praktiska och populärvetenskapliga versioner av den forskning som bedrivs som tydligt kopplar forskningsresultaten till upphandlarnas vardag.
3. Effekter av genomförda regelförändringar och andra effektutvärderingar. Vissa av praktikernas önskemål är inte forskningens uppgift att besvara. Det handlar bland annat om relativt enkla effektutvärderingar som troligtvis bäst genomförs av ansvariga myndigheter. I sammanhanget är det dessutom viktigt att framhålla att vad som praktikerna upplever som samhällsviktiga kunskaper inte alltid går hand i hand med vad som är forskningsbart. Eventuella luckor i kunskaper som är av stort samhällsintresse kan således förbli outforskade om forskarna bedömer att frågeställningarna är svåra att få finansierade eller publicerade.

I vissa fall är praktikernas önskemål redan besvarade antingen av forskning eller i olika myndighetsrapporter. Detta är en indikation på att ansvariga myndigheter mycket enkelt kan förbättra spridningen av nya kunskaper med relativt få resurser. Det genom bättre kommunikation och genom att skapa mötesplatser för forskare och praktiker. Exempel påhur detta hanteras i utlandet är årliga konferenser eller återkommande seminarier.

Forskning om offentlig upphandling kräver en bred palett av data. Det omfattar allt från enskilda formella detaljer om själva upphandlingen till utgifter efter leverantör. I stora drag kan forskning om offentlig upphandling inte sägas kräva större eller mer komplex data än andra forskningsområden. Däremot kan statistik och datahantering i vissa projekt ta mycket stora resurser i anspråk.

En förbättrad statistik och tillgång till uppgifter om enskilda upphandlingar motiveras av den utökade användningen av offentlig upphandling som politiskt styrmedel. Viktiga frågor är hur och i till vilken grad de politiska målen kan nås.

Möjligheterna till mer och bättre forskning inom offentlig upphandling ska dock ställas mot kostnaderna för att ta fram en bättre statistik. Samtidigt finns det utrymme att relativt enkelt förbättra statistiken om offentlig upphandling.

Ett exempel är att alla upphandlingar och inköpsavtal kan ges unika nationella identifikationsnummer. Sådana ID-nummer kan sedan användas genomgående i de upphandlande organisationernas och leverantörernas redovisnings- och faktureringssystem och i andra system kopplade till offentlig upphandling. Det innebär att uppgifterna i annonsdatabaserna kan knytas till viktiga ekonomiska uppgifter utan separat datainsamling, vilket förbättrar möjligheterna till mer kostnadseffektiv forskning.

Ett annat exempel där statistiken kan förbättras mycket enkelt är genom att upprätthålla regelefterlevnaden vad gäller efterannonseringen – i dagsläget efterannonseras enbart cirka 60 procent av alla upphandlingar. Mot bakgrund av att lagstiftaren infört en särskild lag för att förbättra statistiken och EU-kommissionen har påtalat bristerna är det anmärkningsvärtatt staten accepterar att så låg regelefterlevnad. Det är synnerligen anmärkningsvärt eftersom de som bryter mot reglerna går att spåra utan ansträngning. De tre värsta syndarna är till exempel Stockholms stad, Göteborgs kommun och Trafikverket med mellan 150 och över 200 upphandlingar var som inte efterannonserats.