Konkurrens på marknaderna för upphandlad kollektivtrafik

Studier av konkurrensen i den upphandlade svenska kollektivtrafiken har varit få. Syftet i denna rapport är att undersöka vad regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM:er), rådgivande myndigheter som exempelvis Trafikverket och regeringen kan göra för att öka måluppfyllelsen och genom att i högre utsträckning använda konkurrens i upphandling av trafiken. Rapporten utgör en sammanställning och diskussion av rekommendationer för hur upphandling av kollektivtrafik bör göras baserat på befintlig forsknings- och utredningslitteratur.

Tillgänglig statistik indikerar att tillväxten i utbud och resande i kollektivtrafiken bromsats in något i Sverige på senare år. Även kostnaderna ökar med långsammare takt. Det saknas en samlad uppföljning av leverantörers marknadsandelar och antalet avgivna anbud i upphandlingar. Det är därför svårt att säga något om hur marknadsandelar och konkurrens har utvecklats över tid. En begränsad datasammanställning i de tre regionerna med störst befolkning indikerar dock att antalet anbud i bussupphandlingar inte har minskat det senaste decenniet. Samtidigt vet vi att det i glest befolkade delar av landet ibland kan vara svårt att få ens två anbud.

Om man vill tillgodogöra sig konkurrens behöver man göra goda beställningar. Vad som är goda beställningar är dock inte självklart. Ett sätt att lära sig om beställningarna uppnår det som de är avsedda att göra är att följa upp hur utfallet, både på kort och längre sikt, av kon-kurrens, utbud, resande, kostnader, förseningar, inställda turer på olika linjer och i olika avtalsområden har utvecklats. Dessa data kan behöva kompletteras med demografisk statistik och uppgifter om hur arbetsplatser utvecklats i områden där linjer drar fram. Sådana analyser kräver kvalificerade utförare. Dokumentation av analyserna underlättar lärande för personer som anställs senare, i andra myndigheter och i forskning.

Ett fortsatt problem för att göra analyser är att utvecklingen av datahantering släpar efter på RKM:erna. Exempelvis noterade regionrevisorerna i Stockholm att systemstöd för avtalsuppföljning saknades och att data som ska användas i arbetet inte kunde nås på ett enkelt sätt. En trolig orsak är att högre chefer inte har tillräckliga drivkrafter för att efterfråga sådana analyser, och att handläggare därför också saknar drivkrafter göra dem.

För att kunna göra precisa beställningar behövs ändamålsenliga operationaliseringar av målen i avtalen. Preciserade mål är viktiga för att kunna utnyttja konkurrensen till fullo. Företag som konkurrerar om att leverera mot felaktiga beställningar skapar inte effektivitet. Kollektivtrafiken har ofta både olämpliga mål och operationaliseringar som kan öka kostnader utan att nödvändigtvis leda till mera nytta för medborgarna. Analyser av målens ändamålsenlighet saknas ofta. I stället verkar myndigheter oreflekterat sträva efter de uppsatta målen. Mål om ständiga ökningar av antalet resande behöver inte vara samhällsekonomiskt rationella. Kollektivtrafik liksom alla andra offentligt tillhandahållna varor och tjänster kräver uppoffringar i termer av andra tänkbara nyttor. Därför kan förvaltningar vara hjälpta av metoder för att uppskatta tillkommande nyttor och ökade kostnader av förändrat kollektivtrafikutbud.

Samhällsekonomiska analyser av kollektivtrafik har tidigt visat att det kan vara motiverat att subventionera kollektivtrafik utöver den nivå av utbud som skulle komma till stånd på kommersiella grunder. Flera olika typer av marknadsmisslyckanden motiverar detta. Det finns dock en gräns för hur mycket utbud som kan motiveras samhällsekonomiskt. Om RKM:er saknar verktyg för att bedöma var den gränsen går riskerar mål om ökad kollektiv-trafik att leda till att mer resurser används än som är motiverat av medborgarnas värdering.

Genom att kontinuerligt producera, jämföra och offentliggöra nyckeltal som kostnad och intäkt per påstigande för olika linjer ges tidigt varningssignaler om att kostnader och under-skott i trafiken håller på att öka för snabbt. Om inte dessa varningssignaler blir kända av allmänheten och politiska beslutsfattare blir det svårt för RKM:erna att rättfärdiga behövliga åtgärder.

Det finns en lång rad utformningsfrågor för beställarna. De rör val av avtalsstorlek, upphandlingsform, avtalens varaktighet, vilka kvalificeringskrav som ska ställas, vilka incitament som ska användas, vilka utvärderingsmetoder som ska användas. Utformningen påverkar både värdet på resultatet och vilken konkurrens det blir. Partnersamverkan för en bättre kollektivtrafik har bedrivit ett utvecklingsarbete av upphandlingsmetoder. På Partnersamverkans webbplats finns ett flertal vägledningar och mallar för avtal. I dessa ligger tyngdpunkten på upphandlingslagstiftningens krav, upphandlingsprocedur och rekommendationer om avtalskonstruktion. För rekommendationerna i vägledningen i upphandling saknas referenser till dokumenterad erfarenhet i utredningar eller forskning. Flera av dessa rekommendationer har också ifrågasatts i forskning om svensk kollektivtrafik.

Rapporten visar att uppföljning sedan lång tid tillbaka har utpekats som en svag punkt i förvaltningen av upphandlad kollektivtrafik. Kritiken innebär inte att uppföljning har saknats, utan att den har varit för begränsad och kortsiktig. Uppföljningen har fokuserat på de månatliga uppföljning av levererad produktion och kvalitet. Allt för lite uppmärksamhet har riktats mot att utvärdera utfall över tid och hur konkurrensen utvecklats. Det finns därför ytterst lite systematiskt sammanställda erfarenheter och forskning om hur upphandlingsformer korrelerar med utfall.

Därför behöver praktiker och forskare gemensamt sträva efter att göra mer av systematiska uppföljningar och att göra dessa allmänt tillgängliga. Tills vidare bör man därför också vara försiktig med utsagor om vad som fungerar och inte. Med dessa reservationer presenterar rapporten några av de forskningsresultat som indikerar vilka effekter olika upphandlingsmetoder och incitament har haft.

• Forskning indikerar att ökade inslag av samverkan har liten effekt på kollektivtrafikresande. Resandet har ökat betydligt i de studerade regionerna under de studerade perioderna, men detta kan inte, med säkerhet, tillskrivas samverkan. Kostnaderna har också ökat kraftigt och mer än resandet i samma regioner och perioder. Ingen slutsats kan dock dras om effekterna av samverkan på kostnader. Kvaliteten har stagnerat men detta kan bero på att RKM:erna inte har prioriterat ökad kvalitet.
• Forskning om upphandling med tilldelningsgrunden bästa kombination av pris och kvalitet visar att kvalitetskriterierna uppvisar en stor variation och att de stämmer illa med rekommendationer från ekonomisk teori. Den hittills enda svenska kvantitativa empiriska studien av effekter av bästa kombination av pris och kvalitet på punktlighet i bussavtal kan inte visa att denna tilldelningsmetod ger bättre utfall i punktlighet.
• Resandeincitament har studerats i flera svenska studier med olika datamängder. Ingen av dessa studier har kunnat påvisa några statistiskt signifikanta effekter av resandeincitamenten på resande. Detta indikerar att hittillsvarande utformning av resandeincitamenten har varit verkningslösa gentemot de uttalade målen. Detta utesluter dock inte att sådana incitament i en alternativ utformning skulle kunna vara verkningsfulla. Det utesluter inte heller att resandeincitament kan ha andra effekter, till exempel ett minskat behov av kvalitetsincitament. Detta har dock inte analyserats hittills.
• Forskningen om av kvalitetsincitament indikerar också osäkra effekter. En besvärande omständighet för dessa resultat är att separat redovisning av betalningar av enskilda viten och bonusar har saknats. Det innebär att statistisk analys som kopplar betalning-ar till utfall inte har kunnat göras.

Allmänt sett har kollektivtrafikens myndigheter och intresseorganisationer under en lång tid haft svårigheter att förhålla sig till samhällsekonomisk forskning, samhällsekonomisk effektivitet och konkurrens. En central målkonflikt är den mellan kortsiktig effektivitet och konkurrens. På kort sikt kan de skalfördelar som följer av kontrakt för mer produktion leda till lägre kostnader. Det riskerar dock att leda till att storleken på företagen som utför trafiken ökar och därmed en marknadskoncentration som minskar konkurrensen och ökar risken för marknadsmakt och olagligt samarbete. Eftersom det saknas lättillgänglig statistik om hur avtalsstorlekar, och därmed hur de aktiva företagens marknadsandelar, utvecklas är det svårt att uttala sig om denna utveckling.

Lite uppmärksamhet har givits till riskerna för att stora svenska trafikföretag kan manövrera för att skaffa sig fördelar i spelet om upphandlade kontrakt. Stora företag kan utöka sin marknadsmakt genom att exempelvis: öka sina marknadsandelar, förvärva mindre konkurrenter, bedriva ett påverkansarbete gentemot beställarna för att mer av planeringsarbete bör delegeras till trafikföretagen och att hävda att endast stora företag kan klara av att leverera tjänsten. Ingen systematisk evidens finns för att bedöma huruvida förekomst av sådant strategiskt arbete föreligger för Sverige. Partnersamverkans rekommendationer är dock förenliga med att ett sådant påverkansarbete kan ha förekommit.

Det kan finnas en potential att genom konkurrens öka effektivitet och måluppfyllelse i upphandlad kollektivtrafik. En uttalad strategi för att stärka konkurrensen kan också öka medvetenheten om faktorer som påverkar konkurrens på sikt. Offentligt tillgängliga data för att följa upp kostnader, marknadsandelar och konkurrens i kollektivtrafik saknas dock i stor utsträckning.

Bättre genomtänkta mål och bättre operationaliseringar i avtalen kan leda till ökad nytta för resenärer och medborgare. Därför bör de regionala RKM:erna:

• Se över sina målformuleringar för att inkludera samhällsekonomisk effektivitet.
• Fortsatt arbeta med förenkling och tydlig operationalisering av målen.
• Stärka RKM:ernas tjänstepersoners kunskaper och metoder för planering samt medvetenhet om vad samhällsnyttan är. Utvecklingen av tjänstepersonernas kompetens bör ske oberoende av trafikföretagen.
• Överväga formerna för samverkan och hur de kan undvika risken för bekvämlighetskorruption.
• Överväga stärkta rutiner för uppföljning och analys av sina egna uppföljningsdata.

Konkurrens kan stimuleras genom:

• Enklare förfrågningsunderlag och avtal samt bättre information om utfallet i tidigare produktion.
• Kvalificering baserad på prestationer i tidigare avtal. Möjligheterna för att göra detta är dock begränsade i gällande rätt.
• Förändrad storlek på avtal och eventuellt begränsningar i hur många avtal som får tilldelas ett trafikföretag. Därför bör försök göras med olika avtalsstorlekar och begränsningar i tilldelning göras och utvärderas.
• Egenregiproduktion.

Förutsättningar för konkurrens kan förbättras genom:

• Ökad tillgänglighet till precis utfallsstatistik.

Eftersom förslag som liknar de ovanstående formulerats tidigare är sannolikheten kanske inte så stor att något händer till följd av denna rapport. Därför kan det vara motiverat att regeringen driver på för att utvecklingen ska gå snabbare. Flera olika slags initiativ kan vara motiverade: reglering av uppföljning och offentliggörande, en statlig sammanställning och analys av regionernas uppföljningsstatistik samt statlig finansiering av forskning och utbildning om kollektivtrafikens resultat.

Till sist, förutsättningarna för olika RKM:er och olika avtal i kollektivtrafiken varierar starkt därför behöver åtgärder anpassas från fall till fall. Denna anpassning analyseras inte i denna rapport.

Författaren ansvarar själv för bedömningarna och slutsatserna i rapporten.