Upphandling och styrning av byggprojekt – en jämförelse mellan offentliga och privata byggherrar inom bostadssektorn

Sveriges befolkning har vuxit med nästan 1,5 miljoner invånare de senaste 20 åren, vilket medför stora utmaningar för bostadsförsörjningen. En aktuell statlig utredning om socialt hållbar bostadsförsörjning identifierar fyra tematiska områden som behöver adresseras för att främja bostadsförsörjningen: 1) produktion av bostäder och andra utbudsskapande åtgärder, 2) fördelning och förmedling av bostäder, 3) konsumtion och efterfrågan på bostäder, samt 4) förvaltning och renovering av bostäder.

Denna rapport utgör slutrapportering av forskningsprojektet ”Upphandling och styrning av byggprojekt – skillnader mellan offentliga och privata byggherrar inom bostadssektorn”, som fokuserar på det första av ovan nämnda tematiska områden, nämligen produktion av nya bostäder, genom att studera upphandling av byggprojekt. Forskningsprojektet är utfört av professor Per Erik Eriksson, Luleå tekniska universitet, på uppdrag av Konkurrensverket. Syftet med forskningsprojektet är att undersöka skillnader mellan offentliga och privata beställares upphandlingsstrategier utifrån ett kontroll- och styrningsperspektiv, samt hur eventuella skillnader påverkar genomförande av byggprojekt.

Forskningsprojektet började med en litteraturstudie som fokuserade dels på internationell vetenskaplig litteratur om organisatorisk kontroll och entreprenadupphandling utifrån ett styrningsperspektiv, och dels på rapporter och utredningar om den svenska samhällsbyggnadssektorn i allmänhet och bostadssektorn i synnerhet. Den empiriska delen av forskningsprojektet genomfördes i form av intervjuer (totalt 12 st.) med offentliga (5 st.) och privata (3 st.) byggherrar, samt entreprenörer (4 st.). Eftersom de intervjuade entreprenörerna i sin tur utför arbete åt ett flertal offentliga och privata byggherrar i bostadssektorn så omfattar intervjustudien indirekt fler byggherrar än de åtta som intervjuats.

Intervjuerna visar att de beställarorganisationer som representeras (direkt av de åtta beställarrespondenterna och indirekt av de fyra entreprenörsrespondenterna) i denna studie främst använder sig av två olika huvudtyper av upphandlingsstrategier: en mer samverkansinriktad strategi som baseras på så kallade två-faskontrakt med löpande räkning, och en mer delegerande strategi med styrda totalentreprenader på fast pris. Den delegerande strategin baseras främst på resultatkontroll med ABT 06 som entreprenadform, fast pris som ersättningsform, många anbudsgivare och fokus på lägst pris vid val av entreprenör samt oftast en frånvaro av samverkansform. Det finns dock inslag av processkontroll, eftersom beställarna styr produkt- och materialval i sina totalentreprenader i hög utsträckning. Den samverkansinriktade strategin baseras främst på en kombination av processkontroll och social kontroll med en alternativ entreprenadform som baseras på ett två-faskontrakt (med styrning av produkt- och materialval), ersättningsformen baseras på löpande räkning, val av entreprenör genomförs med färre anbudsgivare och större fokus på mjuka parametrar och samverkansformen inkluderar många samverkansaktiviteter. Utöver dessa två huvudtyper använder sig privata beställare även av en hybridversion där den samverkansinriktade strategin baseras på fast pris i stället för löpande räkning.

Under intervjuerna framkom att projektets komplexitet och osäkerhet, samt beställarens kunskap (och resurser) är tre viktiga faktorer att ta hänsyn till när beställaren utformar sin upphandlingsstrategi. Beställare med bristande kunskap om uppgiften är mer begränsade i sina val av upphandlingsstrategier. Den delegerande strategin är mest lämplig för beställare med låg kunskap och bristande resurser, eftersom den främst baseras på resultatkontroll. Den samverkansinriktade strategin baserad på processkontroll och social kontroll kräver mer kunskap och resurser. Komplexitet och osäkerhet påverkar val av upphandlingsstrategi på liknande sätt. Den delegerande strategin är mest lämplig vid projekt med låg komplexitet och osäkerhet, eftersom den främst baseras på resultatkontroll. Vid projekt med hög komplexitet och osäkerhet är den samverkansinriktade strategin baserad på processkontroll och social kontroll mest lämplig.

De två mest påtagliga skillnaderna mellan offentliga och privata byggherrars upphandlingsstrategier berör dels deras skilda hantering av förhandling med entreprenörerna, och dels varaktigheten av deras relationer med entreprenadföretagen. De offentliga beställarna upphandlar i enlighet med lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) och är därför mycket restriktiva med att använda förhandling. De privata beställarna utnyttjar däremot alltid sina obegränsade möjligheter till förhandlingar, som kan gälla allt ifrån prisreduktion till ändring av metoder, tekniska lösningar samt bemanning av projektet. De privata beställarnas omfattande förhandlingar upplevs värdeskapande eftersom de kan resultera i reducerade kostnader men även en bättre balans mellan pris och kvalitet.

En annan intressant skillnad mellan offentliga och privata byggherrars upphandlingsstrategier berör varaktigheten av deras relationer med entreprenadföretagen. De privata beställarna utnyttjar möjligheten att etablera långsiktiga relationer med ett fåtal duktiga entreprenörer, vilket är svårare för offentliga beställare inom ramen för LOU. De långa samarbetena gör att entreprenörerna kan öka sin kunskap om beställarens produkter och processer över tid genom ackumulativt lärande i liknande projekt år efter år. Den ökade kunskapen om produkter och processer samt förtroendet som skapas mellan individer i ledningspositioner leder i sin tur till reducerad osäkerhet (man vet vad som kan förväntas) och ökad effektivitet tack vare repetitionseffekter. En annan fördel av det långsiktiga samarbetet är att både entreprenörerna och beställarna försöker maximera vinsten i den långsiktiga relationen, i stället för i det enskilda projektet, vilket underlättar samarbete och minskar benägenheten att gå in i konflikter.

En tredje skillnad som identifierats berör användningen av ersättningsformen fast pris. De två fördelarna med långsiktiga relationer göra att privata beställare är mer benägna att använda fast pris under fas 2 i sina två-faskontrakt. Den reducerade osäkerheten (pga. av ackumulativt lärande) gör att entreprenörerna kan kalkylera ett mer rimligt pris än vad en ny entreprenör skulle kunna göra, och genom att partners ömsesidigt värnar om relationen så blir ÄTA-diskussionerna få och icke-konfliktfyllda, jämfört med när offentliga beställare använder sig av fast pris. Att kunna använda sig av ett fast pris (som inte nämnvärt justeras) uppleves som en stor fördel av de privata beställarna. Särskilt vid byggnation av hyresrätter (med små vinstmarginaler) är den slutliga kostnaden viktig att veta om på förhand eftersom hyresnivåer oftast är förutbestämda och inte kan höjas bara för att produktionskostnaderna ökat.

Reviderad 6 november 2023:
ABT 04 ändrat till ABT 06 på s. 6, 8, 46 och 57.