Betänkandet Livsmedelsberedskap för en ny tid

(SOU 2024:8)
LI2024/00248

Konkurrensverket har i uppdrag att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna. Yttrandet avgränsas till sådana aspekter som följer av Konkurrensverkets ansvarsområden. Yttrandet följer den struktur och de rubriker som används i betänkandet.

Regeringen beslutade den 28 april 2022 att tillsätta en utredning med uppdrag att föreslå en utvecklad inriktning för livsmedelsberedskapen inklusive styrmedel för näringslivets medverkan. Förslagen ska syfta att stärka samhällets krisberedskap och det civila försvaret.

Konkurrensverket har inga invändningar mot utredningens förslag och välkomnar att utredningen i hög grad lyfter fram vikten av väl fungerande marknader för en fungerande beredskap. Väl fungerande marknader är en förutsättningar för att företag på egna ben utan statliga subventioner ska kunna ställa om i händelse av kris och att krisen leder till så små marknadsstörningar som möjligt. Detta gynnar såväl konsumenterna som företagens konkurrenskraft.

Vad gäller konkurrensen i livsmedelskedjan finns det anledning till viss oro. Konkurrensverket har inom ramen för verkets breda genomlysning av livsmedelsbranschen bland annat noterat att det finns indikationer på att primärproducenterna inte har någon löpande möjlighet att ta initiativ till prisförhandlingar utan att det är köparen av primärproducentens produkter som råder över justeringen av det pris som betalningen till primärproducenten baseras på. Detta medför att en primärproducent själv inte kan råda över sin prissättning om priset behöver höjas till följd av ökade kostnader medan köpare i högre grad kan råda över prissättningen till primärproducenten exempelvis vid förändringar i marknadspriset i senare led. Detta medför att marknadssignaler i form av höjda priser på exempelvis insatsvaror kan vara svåra att parera för företag i primärproduktionen. Samtidigt finns det också exempel på att aktörerna i livsmedelskedjan visat på flexibilitet och förståelse i samband med kraftiga kostnadsökningar de senaste åren. Detta är mycket positivt ur ett beredskapsperspektiv och en nödvändighet för att kunna ställa om i kristid.

Lagen (2021:579) om förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter (LOH) är viktig för livsmedelskedjans funktionssätt och motståndskraft. Exempelvis har förbudet mot sena betalningar i LOH i många fall medfört ökad likviditet för primärproducenter och livsmedelsproducenter. En ökad likviditet medför en bättre möjlighet att möta oväntade händelser som kraftigt ökade kostnader på nödvändiga insatsvaror som exempelvis foder, gödsel eller utsäde. LOH leder också till bättre balans i förhandlingar mellan köpare och leverantörer, vilket i förlängningen främjar en långsiktigt hållbar och konkurrenskraftig livsmedelskedja. Detta är en förutsättning för att kunna möta och ta sig igenom framtida störningar i livsmedelsförsörjningen, oavsett om de beror på dåliga skördar, handelshinder eller andra omständigheter.

Konkurrensverket välkomnar även att det i betänkandet betonas att nödvändiga tjänster och varor ska upphandlas enligt upphandlingsreglerna då detta medför att det offentliga kan tillse att det blir konkurrens om dessa marknader och att inköp av varor och tjänster konkurrensutsätts. Upphandlingsreglerna innehåller bestämmelser som ger flexibilitet att hantera oförutsedda händelser, men de ställer samtidigt höga krav på den upphandlande myndighetens planering och organisation. Denna risk kan reduceras med bättre planering och upphandling i normala tider.

Det är angeläget att planeringen för fredstida kriser och höjd beredskap inte skadar konkurrensen mellan företagen i normalläget, dvs. när det inte föreligger en sådan störningssituation som den föreslagna regleringen tar sikte på. Konkurrensverket välkomnar därför att vikten av att värna om konkurrensen betonas i betänkandet, och vill framhålla vikten av att företag som är involverade i olika samverkansformer inte utbyter kommersiellt känslig information då det kan strida mot förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete i konkurrenslagen (2008:579). Det är även positivt om offentliga aktörer som är involverade i beredskapsarbetet kan beakta detta och informera företagen.

I betänkandet görs bedömningen att en möjlig åtgärd för att stärka livsmedelsförsörjningen är att peka ut vissa livsmedelsbutiker som beredskapsbutiker. Samtidigt pekar utredningen på att detta kan påverka och begränsa konkurrensen. Därav görs även bedömningen att Konkurrensverket bör vara en del av arbetet att utreda detta i samverkan med Livsmedelsverket. Frågan om hur privata aktörer, i andra avseenden än genom offentlig upphandling, ska medverka i beredskapsfrågor är komplicerad och väsentligt bredare än enbart såvitt avser livsmedelsbutiker. Den bör övervägas ingående i ett vidare sammanhang än i form av uppdrag till två myndigheter. Betänkandet innehåller inte någon närmare beskrivning av formerna för detta arbete och vad konsekvenserna skulle bli bland annat för Konkurrensverkets verksamhet. Av den anledningen anser Konkurrensverket att frågan behöver belysas ytterligare. Samtidigt är Konkurrensverket positiv till att vikten av väl fungerande konkurrens på butiksnivå lyfts fram.

Som konstateras i betänkandet anser även Konkurrensverket att det är viktigt att snedvridning av konkurrensen undviks i möjligaste mån i alla skeden av beredskapslagringen, särskilt vid uppbyggnad av och vid avyttring av lagren. Det gör det önskvärt att lagren byggs upp successivt. Detsamma bör gälla vid påfyllnad av lager efter avyttring. En aspekt som kan påverka marknaden är också hur och när varorna omsätts. Om stora mängder omsätts vid samma tillfälle kan det få påverkan på priser. Det är därför viktigt att principer för omsättningen sätts upp så att marknadsstörningar minimeras.

I och med en succesiv uppbyggnad och avyttring och genom att utforma upphandlingar på ett sätt så att fler företag kan vara med och vara leverantör inom ramen för avtalen kan riskerna med långa avtalstider samt att få aktörer lägger bud minimeras. Fler konkurrenskraftiga leverantörer är i sig något som bidrar till en bättre beredskap.

Konkurrensverket har tidigare konstaterat att det utifrån konkurrensperspektivet emellertid är viktigt att ha i åtanke att information i allmänna handlingar även kan utnyttjas i konkurrensbegränsande syfte. Teoretiskt kan företag via allmänna handlingar indirekt signalera strategier eller kommunicera strategiska parametrar, särskilt när det handlar om information som hämtas in regelbundet. I praktiken lär denna sorts information för det mesta samtidigt även potentiellt kunna skada uppgiftsgivaren, och därmed överlappa med den sortens uppgifter som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Konkurrensverket vill i sammanhanget framhålla vikten av att vid planering och genomförande av informationsinhämtningen beakta riskerna för indirekt kommunikation och signalering, både i allmänna handlingar men även i möten mellan aktörer. (Fotnot 1: Konkurrensverket dnr 626/2023, Yttrande till Försvarsdepartementet 2023/01478, Betänkandet En modell för svensk försörjningsberedskap).

Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Rikard Jermsten. Föredragande har varit sakkunniga juristen Kristin Kindgren.

Rikard Jermsten