Konkurrensverkets genomlysning av livsmedelsbranschen 2023–2024

Konkurrensverket har i ljuset av de ökande livsmedelspriserna under 2022 och 2023 och inom ramen för ett regeringsuppdrag genomfört en genomlysning av konkurrensen i livsmedelsbranschen. En övergripande slutsats som Konkurrensverket kan dra är att det i flera avseenden finns brister i konkurrensen. Dessa kan förklaras av en hög marknadskoncentration i flera led, låsningar och obalanser genom avtal och handelsbruk samt förekomsten av olika former av etableringshinder. Detta medför dels att konsumenter betalar mer för många livsmedel än de skulle behöva göra, dels att pengarna inte alltid hamnar där de behövs för att ge incitament till marknadsinträde, investeringar och ökad produktion.

Den svenska dagligvaruhandeln är koncentrerad med ett fåtal vertikalt integrerade aktörer med centrala inköpsfunktioner. Att aktörer på en marknad är stora behöver inte i sig vara dåligt eller medföra högre priser. När det finns skalfördelar kan stora aktörer vara mer kostnadseffektiva och de har även större möjligheter att pressa inköpspriser. Likaså kan samarbeten mellan aktörer medföra effektivare distribution och logistik. Däremot behövs en effektiv konkurrens för att effektivitetsvinster och lägre inköpspriser ska komma konsumenterna till del.

Livsmedelsbranschen har de senaste åren kännetecknats av kraftigt ökade kostnader, bland annat i form av höjda priser för nödvändiga insatsvaror. Coronapandemin och Rysslands invasionskrig i Ukraina är faktorer som påverkat priserna för insatsvaror. Konkurrensverkets genomlysning visar att de senaste årens kostnadsökningar i varierande grad förts över på konsumenterna i form av högre konsumentpriser. Vissa aktörer i livsmedelskedjan, exempelvis inom dagligvaruhandeln, har kunnat bibehålla samma procentuella bruttomarginaler som innan kostnaderna började öka kraftigt. Detta har med högre kostnadsläge medfört att marginalerna i kronor ökat. Ökade priser synes inte i någon nämnvärd grad ha stimulerat ökad produktion eller betydande marknadsinträde i någon av de sektorer i livsmedelskedjan som Konkurrensverket granskat. Det finns inte heller några tydliga indikationer på att alternativa och billigare produkter tagits fram eller börjat säljas till konsumenterna, vilket hade kunnat ske om konkurrensen fungerade bra.

Flera delar av den svenska livsmedelskedjan kännetecknas av en hög koncentrationsgrad, det vill säga att några få aktörer har en sammantaget stor marknadsandel i den aktuella sektorn. Den svenska marknaden för dagligvaruhandel är koncentrerad till fyra aktörer som har ett större butiksnät och en egen inköpsverksamhet: Ica, Axfood, Coop och Lidl. En femte aktör, City Gross som kontrolleras gemensamt av Axfood och Bergendahls, har ett eget butiksnät men ingen egen inköpsverksamhet. Den inköpsmarknad som de fyra största aktörerna agerar på, genom sin egen fullsortimentsgrossist eller inköpsorganisation, får ses som nationell. De butiker som konsumenterna gör sina inköp i konkurrerar däremot på lokal nivå, men de påverkas starkt av att de tillhör en kedja. På lokal nivå kan marknadskoncentrationen vara än högre och vår studie visar till exempel att i var tredje kommun finns endast en eller två etablerade dagligvaruaktörer. Det saknas vidare lågprisbutiker i 102 av Sveriges 290 kommuner, vilket innebär att cirka en miljon invånare inte har tillgång till en lågprisbutik i sin kommun. Närvaron av lågprisbutiker har i tidigare studier visat sig leda till lägre livsmedelspriser. Det sedan tidigare koncentrerade dagligvaruledet har de senaste åren koncentrerats ytterligare genom företagsförvärv.

Inträde skulle kunna leda till att konkurrensen ökar och livsmedelspriserna pressas nedåt. Konkurrensverkets genomlysning har emellertid visat att möjligheterna och incitamenten för en ny rikstäckande dagligvaruaktör att träda in i Sverige är begränsade, både till följd av olika aktörers beteende, etablerade marknadsstrukturer och Sveriges geografi. En låg sannolikhet för inträde bidrar till att de etablerade dagligvaruaktörerna kan ta ut högre vinstmarginaler med en mindre risk att förlora kunder till en ny aktör.

Det är inte bara inom dagligvaruhandeln som koncentrationen är hög. Även i flera sektorer inom förädlingsindustrin är koncentrationsgraden hög. Som exempel bland de marknader som Konkurrensverket studerat närmare i genomlysningen kan nämnas matolja, mejeriprodukter, ägg och kyckling. Konkurrensverkets bedömning är att koncentrationen i livsmedelskedjan ökat över tid och att det finns relativt få exempel på nya aktörer som etablerat sig och expanderat.

Genomlysningen har visat att det finns avtalsrelaterade begränsningar och andra låsningar i flera olika led av livsmedelskedjan som försvårar inträde och leder till stela strukturer där vissa aktörer har svårt att konkurrensutsätta sina köpare eller leverantörer. Inlåsningarna kan förutom avtal bero på att det saknas alternativa köpare eller leverantörer, vilket gör att man i praktiken är låst till en avtalspart.

Låsningar består bland annat i långa avtalstider, vilket vi sett exempel på mellan primärproducenter och förädlande företag. I flera fall innehåller avtalen även exklusiva leveransförpliktelser där en primärproducent får sälja sin produktion endast till en köpare. Avtal som löper under lång tid kan försvåra marknadstillträde i båda leden. Långa avtal i kombination med att primärproducenterna typiskt sett har liten möjlighet att påverka det pris som förädlaren betalar dem för varan, kan även medföra att priset inte reflekterar efterfrågan i senare handelsled och därmed minskar incitamenten att öka primärproduktionen där brist uppstår. För en primärproducent innebär även de långa avtalen, som ibland förstärks av andra faktorer, att det är svårt att i praktiken konkurrensutsätta sina köpare.

I ett senare led i livsmedelskedjan styr dagligvaruaktörerna anslutna butikers efterfrågan mot den egna inköpsorganisationen eller fullsortimentsgrossisten, vilket minskar övriga leverantörers avsättning till butikerna utanför denna kanal. Att dagligvaruaktörerna direkt eller indirekt, genom kringtjänster och incitament, styr anslutna butikers inköp till den egna inköpsorganisationen kan ge butikerna fördelar i form av lägre inköpskostnader och förenklad distribution, men innebär samtidigt ett mer likriktat utbud inom kedjan. Det kan dessutom hindra fristående innovativa företag inom distribution och grossistverksamhet från att expandera och öka konkurrenstrycket gentemot dagligvaruaktörernas egna grossistverksamheter. Därtill förekommer långa avtalstider mellan aktörer och anslutna butiker och andra starka låsningar, vilket kan påverka möjligheterna till marknadstillträde och expansion negativt i såväl butiksledet som, indirekt, inköpsledet.

Stora delar av den svenska dagligvaruhandeln, inklusive de tre största dagligvaruaktörerna Ica, Axfood och Coop och deras leverantörer, har samordnat sig på ett strukturerat sätt avseende vid vilka tidpunkter på året som förändringar i produktsortimentet bör ske i butiksledet. Detta sätt att samordna sig synes avvika från hur det ser ut i andra europeiska länder. Den svenska samordningen gäller tidpunkter för lansering av nya produkter, nya smaker eller varianter på existerande produkter, ändrade förpackningar och även utfasning av produkter. Syftet med samarbetet uppges vara att uppnå en effektiv lanseringsprocess med hänsyn till varuförsörjning och servicegrad. Konkurrensverket kan dock konstatera att samarbetet i viss utsträckning hindrar eller begränsar såväl leverantörernas som dagligvaruaktörernas möjligheter att fatta oberoende beslut om tidpunkter för lansering av nya produkter eller produktvarianter. Antalet tidpunkter under året då förändringar i sortimentet sker enligt samarbetet är få och har minskat över tid. För respektive produktkategori är dessutom tidpunkterna desamma för alla medverkande leverantörer och dagligvaruhandlare, vilket också alla känner till, inklusive de som valt att stå utanför samarbetet. Detta medför att det blir lättare för konkurrenter i dagligvaruhandeln och livsmedelsindustrin att förhålla sig till varandras produktlanseringar. Denna typ av samarbete kan visserligen medföra effektivitetsvinster som kan ge lägre konsumentpriser om sådana effektivitetsvinster förs vidare till konsumenterna. Samtidigt medför ett sådant samarbete en minskad dynamik och risk för samordning eller likriktning även avseende andra konkurrensparametrar som pris och sortiment.

Konkurrensverket har inom ramen för genomlysningen inte granskat om olika avtal och samarbeten som beskrivs ovan är förenliga med konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande avtal. Genomlysningen har fokuserat på branschen i stort och inte på tillsyn av enskilda aktörers beteende. Generellt kan sägas att sedda var och en för sig är olika låsningar som uppstår genom avtal och samarbeten inte nödvändigtvis konkurrensbegränsande eller i strid med de regelverk Konkurrensverket tillämpar i sin tillsyn. Däremot kan de förstärka varandra och tillsammans medföra att konkurrensen inte fungerar så bra som den skulle kunna göra.

Konkurrensverket konstaterar också att de faktorer som nämnts ovan, tillsammans med en obalans i styrkeförhållande mellan aktörer både inom leden och mellan leden i livsmedelskedjan, medför att det i praktiken är olika spelregler för företagen i livsmedelskedjan. Det finns stora skillnader i vilket inflytande olika avtalsparter har över vilka avtal de kan ingå och även hur risk fördelar sig mellan avtalsparterna. Detta får anses vara uttryck för marknadsmakt hos vissa aktörer. Att företag konkurrerar om marknadsandelar genom att erbjuda bättre produktutbud, service och lägre priser, är vad som karaktäriserar en väl fungerande marknad. Dock kan en högre marknadsandel leda till att en aktör utnyttjar sin marknadsmakt för att öka vinsten på ett sätt som missgynnar konsumenter både på kort och lång sikt, med högre pris till konsument, och mindre vinst i producentledet vilket kan hämma produktutveckling och bättre produktionsmetoder. På det stora hela kan obalanserna medföra att den som tar mest risk inte får störst belöning, vilket påverkar allokeringen av produktion negativt.

Konkurrensverket har i genomlysningen, och även i den löpande tillsynen av regelverket om förbud mot otillbörliga handelsmetoder i livsmedelskedjan, noterat en relativt stor förekomst av obalanserade avtal. Livsmedelskedjan kännetecknas bland annat av att externa faktorer, exempelvis vädret och Sveriges geografi, har en stor inverkan på utbudet av produkter. Inom vissa sektorer, som i delar av spannmålssektorn, har det vuxit fram avtalsmodeller för att aktörerna ska kunna balansera denna risk, medan inom andra sektorer är det Konkurrensverkets förståelse att det inte förekommer liknande avtalsbaserad riskfördelning på samma sätt.

En effekt av den koncentrerade dagligvaruhandeln är att det finns få försäljningskanaler för livsmedelsindustrin. Detta innebär att det är svårt för leverantörer att konkurrensutsätta sina köpare och det finns stora risker med att förlora en kund. Konkurrensverket har noterat att avtalen mellan dagligvaruaktörerna och livsmedelsindustrin i de granskade sektorerna, tvärtemot i tidigare led, kännetecknas av korta uppsägningstider och avsaknad av volymåtaganden från dagligvaruhandelns sida. Samtidigt finns det krav på livsmedelsindustrin att vid risk för vite leverera en mycket hög andel av det som kan beställas enligt avtalen med kort varsel. Detta får anses vara ett uttryck för att dagligvaruaktörerna har en stark förhandlingsposition gentemot livsmedelsindustrin och är en indikation på obalans. Det ska dock sägas att dagligvaruhandelns marknadsmakt är olika stark gentemot olika livsmedelsproducenter. Även i vissa delar av livsmedelsindustrin är marknaden i flera fall starkt koncentrerad till ett fåtal aktörer.

Sveriges geografi och befolkningstäthet innebär att det, i delar av landet, finns naturliga hinder för inträde och expansion i livsmedelsbranschen. Därutöver finns andra hinder som går att eliminera eller i vart fall mildra.

Tillgången till butikslägen är central för konkurrensen i dagligvaruhandeln. Konkurrensverket har i genomlysningen noterat att både kommuner och dagligvaruaktörer agerar på sätt som medför att det är onödigt svårt att etablera nya dagligvarubutiker. Kommunernas planarbete har stor betydelse för möjligheterna att få tillträde till butikslägen. Konkurrensverket har därför undersökt förutsättningarna för dagligvaruaktörer att etablera nya butiker med beaktande av kommunernas arbete med planläggning.

Det finns även inslag i dagligvaruaktörernas eget arbete med att säkra butikslägen som riskerar att ytterligare begränsa tillgången till såväl befintliga som nya butikslägen, och som därmed kan utgöra onödiga etableringshinder för nya butiker och aktörer. Exempelvis kan en dagligvaruaktör genom klausuler i avtal med fastighetsägare eller med anslutna handlare påverka möjligheterna för konkurrenter att etablera sig eller ta över befintliga butiker.

Enligt Konkurrensverkets mening finns det en outnyttjad potential för etablering av nya aktörer med nya koncept, exempelvis lågpris och större diversifiering, som kan utmana de befintliga dominerande aktörerna, vilket i sin tur skulle öka konkurrensen och kunna leda till lägre livsmedelspriser för konsumenterna. Det är därför viktigt att förutsättningarna för att etablera dagligvarubutiker förbättras.

Konkurrensverket har identifierat ett antal orsaker till att konkurrensen i livsmedelskedjan är försvagad och har mot den bakgrunden tagit fram förslag till åtgärder som kan förbättra konkurrensen. Förslagen syftar dels till att sänka hinder för etablering, dels till att minska låsningar som till exempel följer av avtal. Härigenom kan förutsättningar skapas för en minskad koncentrationsgrad på marknaden och möjliggöra ökad konkurrens mellan befintliga aktörer.

För att skapa bättre förutsättningar för aktörer att etablera butiker ser Konkurrensverket att det behövs åtgärder vad gäller dels kommunernas arbete med planläggning, dels i dagligvaruhandelns bruk av olika former av begränsande avtalsvillkor.

Inom ramen för genomlysningen har Konkurrensverket funnit att bestämmelsen i 2 kap. 3 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, om att planläggning ska främja en effektiv konkurrens spelar en liten roll i kommunernas arbete med planläggning och byggande. Många kommuner har uppgett att regeln är svårtolkad och även att den är svår att tillämpa i praktiken. Tillämpningen av regeln skiljer sig också åt mellan kommuner.

Konkurrensverket kommer därför att initiera ett arbete med att ta fram informationsmaterial och vägledning på nationell nivå som syftar till att stödja och vägleda kommunerna om vad det innebär i praktiken att främja effektiv konkurrens vid planläggningsarbetet. Informationsmaterial av vägledande karaktär kan innehålla konkreta beskrivningar och förklaringar av hur en effektiv konkurrens kan främjas. Ett första steg i detta arbete är att Konkurrensverket informerar och samråder med Boverket om den problembild som framkommit i genomlysningen samt hur myndigheterna kan agera framåt i frågan.

Utöver bestämmelsen om effektiv konkurrens finns andra delar i planläggningsarbetet som enligt Konkurrensverket bör präglas av en mer förutsebar tillämpning av PBL. Mot bakgrund av vad som framkommit av genomlysningen om bristen på förutsebarhet anser Konkurrensverket att kommunernas utredningar, som ligger till grund för bland annat ändringar av detaljplaner och bygglovsprövningar, bör vara mer standardiserade. Vidare har många aktörer framhållit att det ofta skiljer sig åt mellan kommunernas bedömningar i fråga om vad som är en mindre avvikelse från detaljplan. I sammanhanget ska det framhållas att utgångspunkten för en mindre avvikelse eller avvikelse över huvud taget förvisso hänger samman med främst detaljplanen i sig, planbestämmelserna, plankartan och planbeskrivningen. Även med beaktande av detta bedömer Konkurrensverket att kommunerna bör säkerställa en större enhetlighet, såväl inom som mellan kommuner, i fråga om vad som kan anses vara en mindre avvikelse från en detaljplan. Detta gäller särskilt när omständigheterna är förhållandevis likartade. Mot denna bakgrund kommer Konkurrensverket att ha en dialog med Boverket om vad som framkommit av genomlysningen i dessa frågor.

Det finns inget krav på att kommuner ska ta fram så kallade handelspolicyer. Även om dagligvaruaktörerna som Konkurrensverket varit i kontakt med generellt sett är positivt inställda till handelspolicyer, har det framkommit exempel på när policyn inte fyller någon funktion eller till och med motverkar konkurrensen, det vill säga den upplevs i en del kommuner snarare som ett dokument som begränsar dagligvaruhandeln än att underlätta utveckling av den. Mot denna bakgrund bedömer Konkurrensverket att det vore gynnsamt för kommunerna – både de som redan har en handelspolicy och de som överväger att ta fram en – om det fanns en tydlig mall att utgå från. Konkurrensverket kommer även i denna fråga att uppmärksamma Boverket om behovet av att ta fram nya och tydliga riktlinjer för vad en handelspolicy generellt sett bör adressera och vad kommunen bör tänka på under arbetet med att ta fram en sådan policy.

Enligt 4 kap. 37 § PBL får en detaljplan innebära en närmare reglering av möjligheterna att bedriva handel endast om det finns skäl av betydande vikt för det. Detta innebär bland annat att kommunerna får precisera handelsändamålet på så sätt att handel med livsmedel inte tillåts inom detaljplaneområdet i fråga. Konkurrensverket konstaterar att preciseringar av handelsändamål i detaljplaner, i detta fall inom kategorin detaljhandel, påverkar konkurrensförutsättningarna i en kommun. Utifrån vad som framkommit av undersökningen bedömer Konkurrensverket att det finns omständigheter som tyder på att 4 kap. 37 § PBL inte tillämpas såsom tänkt. Konkurrensverket avser därför att återkomma till regeringen om behovet av att göra en översyn av bestämmelsen och då särskilt avseende kategorin detaljhandel. En översyn bör bland annat innehålla en kartläggning av i vilken omfattning och under vilka omständigheter kommunerna tillämpar bestämmelsen. Vidare bör en analys göras av vilka konsekvenser som tillämpningen av bestämmelsen får utifrån såväl ett samhällsekonomiskt perspektiv i bred bemärkelse som ett konkurrensperspektiv.

En annan omständighet som påverkar möjligheterna till etablering av dagligvarubutiker är tillgången till mark. Förutsatt att kommunen äger tillgänglig mark kan kommunal markanvisning vara ett sätt att underlätta etablering och förbättra konkurrensen inom dagligvaruhandeln i kommunen. Detta kan ske genom direktanvisning eller anbudsförfarande. Båda metoderna har för- och nackdelar. Oavsett metod anser Konkurrensverket att kommunerna i ökad grad bör ta den rådande konkurrensen inom dagligvaruhandeln i beaktande när de anvisar mark för etablering av dagligvarubutiker. Detta kan vara särskilt viktigt i kommuner där marknadskoncentrationen är hög eller där vissa typer av aktörer inte är etablerade.

Vidare bör det vara tydligt för dagligvaruaktörerna och fastighetsutvecklare vem de ska vända sig till i kommunerna. I vår rapport om butiksetablering har vi uppmärksammat att dialogen mellan kommunerna och dagligvaruaktörerna är bristfällig och att dagligvaruaktörerna uppger att det ofta är otydligt vem det är som aktörerna ska vända sig till i kommunen. Konkurrensverket uppmanar därför kommunerna att de bör utveckla tydliga kontaktytor och effektiva processer för att underlätta nyetablering av dagligvaruhandel i kommunerna.

Dagligvaruaktörerna kontrollerar en stor andel av befintliga butiker och butikslägen antingen genom ägande eller genom förstahandshyresavtal. Kortare avtalstider mellan dagligvarukedjorna och anslutna handlare och en ökad transparens avseende när hyresavtal löper ut skulle öka möjligheten för konkurrerande butikskedjor att identifiera potentiella möjligheter till etablering genom att ta över befintliga butikslägen eller värva över befintliga handlare. Bestämmelser i dagligvaruaktörernas avtal med anslutna handlare medför ofta att handlaren inte kan förfoga helt fritt över sin rörelse eller överlåta den, vilket skapar en hård låsning av butiker till dagligvaruaktören. När sådana bestämmelser används försvårar de för anslutna butiker att byta till en annan aktörs dagligvarukedja. Även nya butiksetableringar kan försvåras av nyttjanderättsbegränsningar och begränsande klausuler i dagligvaruaktörernas avtal med tredje parter såsom fastighetsägare. Konkurrensen skulle sannolikt förbättras om dessa inlåsande faktorer undanröjdes eller åtminstone mildrades.

Beslut om nya butiksetableringar tas i praktiken vanligen på grossistnivå, av dagligvaruaktörerna. Aktörerna beaktar därvid vilket kundunderlag som finns inom ett visst område inför etablering, och väljer även koncept för butiksläget. Befintliga kedjeanslutna butiker kan därmed de facto vara skyddade från konkurrens från etableringar av nya butiker i närområdet, åtminstone beträffande etableringar från den egna kedjan. Ett sådant strategiskt agerande vad gäller etablering av nya butiker skulle kunna vara ett konkurrensrättsligt problem för en aktör som ägs av sina anslutna handlare, om det innebär att handlarna genom förfarandet kan dämpa det lokala konkurrenstrycket sinsemellan. Konkurrensverket uppmanar att branschen frivilligt ser över frågan och kommer att informera branschen om de problem Konkurrensverket identifierat. Konkurrensverket utesluter inte heller att frågan blir föremål för Konkurrensverkets tillsyn, se nedan.

Konkurrensverket har i genomlysningen identifierat flera olika typer av avtalsklausuler, samarbeten och handelsbruk som på olika sätt försvårar för aktörer i olika delar av livsmedelskedjan att konkurrensutsätta sina leverantörer eller sina köpare. Därigenom minskar i varierande grad den dynamik och osäkerhet om konkurrenters beteende som bör prägla en konkurrensutsatt marknad. Som konstateras ovan behöver inte varje avtalsbegränsning i sig vara problematisk, men den sammanlagda omfattningen motiverar åtgärder. Om inträde på en marknad inte är sannolikt eller inte sker i tillräcklig omfattning, är det ännu viktigare att värna konkurrensen mellan befintliga aktörer.

Dagligvaruaktörernas inköpsverksamhet har expanderat till att omfatta ett stort antal kringtjänster som styr butikernas inköp av varor till deras inköpsfunktion. Samarbetet omfattar bland annat butiksprofiler och praktisk hantering som underlättar det dagliga arbetet, till exempel system för beställning och prissättningsstöd. Detta, tillsammans med krav och incitament i form av rabatter, sortimentskrav och rekommendationer kopplade till inköp från den egna inköpsfunktionen, förstärker butikernas låsning till den befintliga kedjan. En sådan ökad tillgång till andra leverantörer kan öka konkurrensen i butiksledet, särskilt mellan butiker inom samma kedja, genom att butikerna får större möjligheter att differentiera sitt utbud. Det skulle även kunna leda till ett ökat tryck på fullsortimentgrossisterna att vässa sina erbjudanden. För leverantörer och specialgrossister kan en ökad tillgång till butiksledet medföra bättre förutsättningar för inträde och expansion, och särskilt mindre leverantörer skulle få större möjligheter att gradvis skala upp sin verksamhet och på så sätt konkurrensutsätta fullsortimentsgrossisterna och sänka inträdeshindren för nya aktörer i butiksledet.

Som konstateras ovan behöver inte varje samarbete, avtalsklausul eller handelsbruk i sig vara konkurrensbegränsande och möjlig att åtgärda med befintliga konkurrensregler. Konkurrensverket har inte heller någon pågående tillsynsutredning av inköpssamarbeten eller butikers möjlighet att köpa från andra än den egna inköpsfunktionen. Däremot kan de olika låsningarna förstärka varandra och större möjligheter för butiker att köpa direkt från leverantörer och andra grossister än kedjans egen inköpsverksamhet skulle enligt Konkurrensverkets uppfattning vara positivt för konkurrensen.

En ökad flexibilitet avseende de ovan nämnda tidpunkterna för produktlanseringar och övriga sortimentsrevideringar i butik (de så kallade tidsfönstren) skulle enligt Konkurrensverkets bedömning vara positiv för konkurrensen såväl i leverantörs- som butiksled. Det är emellertid aktörerna själva som i första hand ska göra bedömningen om samarbetet är konkurrensbegränsande och om det i så fall kan motiveras av att det finns effektivitetsvinster som väger över och som kommer konsumenterna till del. I en så koncentrerad bransch som livsmedel är det nödvändigt att en sådan bedömning sker löpande, att branschen kan visa vilka effektivitetsvinster som uppstår genom samarbetet och att dessa är tillräckliga för att väga upp de konkurrensnackdelar som samarbetet medför. Ett begränsat antal tillfällen för produktsortimentsrevideringar mjukar upp konkurrensen. Där företag som förutsätts konkurrera med varandra möts uppstår dessutom enligt Konkurrensverket alltid risker för samordning och samarbeten som leder till att konkurrensen inte sker på sunda villkor. Konkurrensverket har ingen pågående tillsynsutredning av samarbetet om tidsfönster för produktlanseringar och andra sortimentsrevideringar. Konkurrensverket kommer emellertid att informera aktörer som ingår i samarbetet om de slutsatser som Konkurrensverket har dragit.

Ett tydligt resultat i genomlysningen är att det i flera sektorer är vanligt förekommande att primärproducenter är låsta att sälja sin produktion till en köpare under lång tid och sällan byter köpare. Detta samtidigt som köparen har det största inflytandet över vilket pris som primärproducenten får. För primärproducenterna innebär detta att de inte kan byta köpare även om det finns en annan köpare och denne erbjuder bättre villkor. Detta motverkar en rörlighet i branschen och innebär att det är svårare för nya aktörer att få tillgång till tillräckligt stora produktionsvolymer för att det ska vara motiverat att träda in på marknaden. Inom exempelvis mejerisektorn förekommer det att primärproducenterna får leverera en viss del av sin produktion av mjölkråvara till andra aktörer än den egna mejeriföreningen, vilket gynnar konkurrensen mellan mejerier och sänker inträdeshindren för nya mejeriföretag. Konkurrensverket ser positivt på denna möjlighet och anser att det även i andra koncentrerade sektorer, exempelvis kyckling och ägg, inom primärproduktionen bör vara möjligt att öppna upp för sådana möjligheter. För att detta ska bli möjligt krävs det att avtalen mellan de förädlande företagen och primärproducenterna justeras av avtalsparterna. Effekter av detta skulle kunna vara ökad konkurrens mellan de förädlande företagen och ökade möjligheter till marknadsinträde både i förädlings- och primärproducentledet.

Konkurrensverket har också i vissa sektorer, exempelvis spannmålsbranschen, sett exempel på avtalslösningar där primärproducenterna år för år har möjlighet att, utifrån sin riskbenägenhet, välja mellan olika prismodeller. Vissa prismodeller innehåller dessutom inslag där primärproducenten kan ta del av den värdeökning som sker inom ramen för det förädlande företagets verksamhet genom att följa utvecklingen av en relevant faktor, vanligtvis det relevanta marknadspriset. I samband med att primärproducenterna väljer prissättningsmodell kan även köparen konkurrensutsättas mot andra köpare. Detta medför en ökad kontroll över den risk som primärproduktion typiskt sett innebär samtidigt som köparna oftare konkurrensutsätts. Detta är typiskt sett positivt för konkurrensen.

Frågan om obalanserade avtal är inte en unik svensk frågeställning utan flera medlemsstater i EU har sett behov av att reglera detta. Flera medlemsstater införde, vid genomförandet av UTP-direktivet, nationella bestämmelser om generalklausuler som förhindrar problematiska avtalsvillkor i livsmedelskedjan, vilka går utöver vad som krävs enligt direktivet. Konkurrensverket har i flera utredningar av otillbörliga handelsmetoder noterat villkor som synes obalanserade mellan avtalsparterna. Dessa kan exempelvis yttra sig i att det är köparen, ett äggpackeri, som ensidigt bestämmer hur priset på ägg ska sättas och när det ska justeras utan att leverantören, primärproducenter, har någon möjlighet att påverka priset. Det finns också exempel där Konkurrensverket fått tips om avtal om tjänster som leverantörer ingått med en dagligvaruaktör där kostnaden för tjänsten inte nödvändigtvis ger en motsvarande prestation. Genomlysningen har även gett indikationer på att det kan finnas behov av skärpta regler även i Sverige. Konkurrensverket kommer att granska och återkomma i denna fråga inom ramen för Konkurrensverkets regeringsuppdrag att utvärdera LOH.

Konkurrensverkets kärnuppdrag är att utöva tillsyn över konkurrenslagen (2008:579), upphandlingslagarna och LOH. Även om den offentliga upphandlingen påverkar livsmedelskedjan genom de inköp av livsmedel som offentlig sektor gör, så är det konkurrenslagen och LOH som reglerar hur företag får agera i livsmedelskedjan i övrigt. Tillsynen enligt konkurrenslagen är alltjämt det viktigaste verktyget som Konkurrensverket förfogar över för att undanröja och motverka allvarliga konkurrensproblem. Tillsynen av otillbörliga handelsmetoder är central för att stärka livsmedelskedjans funktionssätt och därigenom förbättra konkurrensen.

Konkurrensverket har utifrån indikationer som framkommit i genomlysningen initierat tillsynsutredningar enligt dessa regelverk och har för närvarande flera pågående utredningar som rör livsmedelskedjan. Inom ramen för dessa utreds bland annat för konkurrensen centrala frågeställningar som avlistningar av produkter i samband med att avtalsparterna inte kommer överens i en förhandling, misstanke om koordinering mellan leverantörer av prisförändringar till dagligvaruaktörerna samt misstänkta samarbeten avseende inköps- och försäljningspriser inom bärbranschen. Konkurrensverket följer också upp efterlevnaden av de åtaganden som Dagab lämnade i samband med förvärvet av Bergendahls grossistverksamhet 2021, och som syftade till att undanröja Konkurrensverkets farhågor om försämrade villkor för fristående handlare.

I tillsynsarbetet enligt konkurrenslagen prioriterar Konkurrensverket vilka av alla tips, klagomål och egna uppslag om potentiella konkurrensproblem som ska utredas. I prioriteringspolicyn pekas inte specifika branscher ut, och inte heller är kraftiga prisökningar i sig en prioriteringsgrund. Däremot väger Konkurrensverket in nyttan av ett ingripande för en större grupp konsumenter och den samhällsekonomiska vikten av att konkurrensbegränsningen i fråga undanröjs. Livsmedel är också en av de frågor och branscher som Konkurrensverket valt att uppmärksamma särskilt under 2024. Mot bakgrund av de problem som har framkommit under genomlysningen kommer Konkurrensverket att ha fortsatt fokus på livsmedelsbranschen, både i tillsynen enligt konkurrenslagen och enligt LOH. Ett särskilt fokus ligger på strukturen för samarbeten i dagligvaruhandeln för att säkerställa att de inte är alltför långtgående utan att nyttan kommer konsumenterna till del. Detta kan komma att leda till flera nya tillsynsutredningar.

Genomlysningen har visat att det finns anledning att misstänka att butiksetableringar försvåras på ett sätt som kan vara konkurrensbegränsande. Konkurrensverket ser i första hand ett behov av att prioritera en granskning av överenskommelser inom kedjorna men utesluter inte en granskning även av dagligvaruaktörernas avtal med tredjeparter såsom fastighetsägare.

Det kommer även fortsättningsvis vara en prioriterad uppgift för Konkurrensverket att uppmärksamma och ingripa mot konkurrensbegränsande prissamarbeten mellan konkurrenter.

Åtgärder med stöd av konkurrenslagen förutsätter att en överträdelse av något av förbuden i konkurrenslagen kan visas. Ingripande med stöd av LOH förutsätter att det har varit fråga om ett förfarande som utgör en förbjuden handelsmetod i lagens mening. Dessa lagar kan däremot inte användas för att åtgärda bredare problem som omfattar marknader i sin helhet eller som rör strukturer på marknader snarare än förfaranden. Enligt Konkurrensverkets uppfattning har genomlysningen visat att det finns ett behov av ett nytt bredare konkurrensverktyg för att komma till rätta med specifika problem, exempelvis vissa typer av avtalsklausuler som höjer inträdeshindren eller som förstärker andra strukturella problem som medför att marknaderna inte fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Konkurrensverket ser därför positivt på att regeringen tillsatt en utredning som ska analysera och bedöma om det finns behov av ett nytt bredare konkurrensverktyg.

För att förhindra ökad koncentration som skadar konkurrensen finns i konkurrenslagen regler om att vissa förvärv ska anmälas till och prövas av Konkurrensverket innan de får genomföras. Flera förvärv inom livsmedelsbranschen har prövats genom åren och i några fall inte kunnat genomföras alls eller först efter vissa åtaganden från företagens sida.

Det finns dock vissa begränsningar i det nuvarande svenska regelverket. Konkurrensverket kan bara ingripa när en företagskoncentration påverkar hela landet, eller en väsentlig del av det. På många områden – till exempel vad gäller livsmedelsbutiker – är marknaderna mer lokala och där är möjligheterna att ingripa mot förvärv begränsade. Det kan leda till att sammanslagningar som innebär att konsumenter på lokala marknader helt går miste om möjligheten att kunna välja butik inte kan förhindras. I Danmark där det – liksom i de flesta andra europeiska länder – är möjligt för konkurrensmyndigheten att ingripa mot förvärv som har effekter på lokal nivå, godkändes exempelvis Salling Groups förvärv av konkurrenten Aldis 13 danska butiker och 8 pågående butiksprojekt först efter att Salling Group (där bland annat lågpriskedjan Netto ingår) åtagit sig att sälja en butik i Rødbyhavn och hyra ut en butikslokal i Stubbekøbing i 6 år.

Konkurrensverket prövar i huvudsak förvärv som involverar företag med en viss minsta omsättning, som då måste anmälas till Konkurrensverket innan de får genomföras. I vissa fall kan Konkurrensverket ålägga företag att anmäla koncentrationer som inte är anmälningspliktiga, men det förutsätter bland annat att Konkurrensverket får kännedom om dessa. I vissa länder, bland annat Norge, kan företag i särskilt utsatta branscher åläggas att informera konkurrensmyndigheten om förvärv, även om de inte är anmälningspliktiga, bland annat eftersom mindre förvärv kan påverka lokal konkurrens. I Norge har möjligheten använts bland annat på dagligvarumarknaden.

Konkurrensverket har i tidigare rapporter som rört konkurrensen i livsmedelskedjan lyft fram behovet av att se över de svenska koncentrationsreglerna på ett sätt som liknar de norska koncentrationsreglerna. I Norge kan konkurrensmyndigheten ålägga företag i koncentrerade branscher att informera myndigheten om alla förvärv de gör, även minoritetsförvärv. Om det finns tillräckliga skäl för det kan myndigheten därefter pröva och ingripa mot förvärvet. I Norge gäller informationsskyldighet bland annat för de stora företagen inom dagligvaruhandel, drivmedelsbranschen och energisektorn. Genomlysningen har bekräftat behovet av en sådan möjlighet och Konkurrensverket ser därför positivt på att utredningen om ett nytt konkurrensverktyg även kommer att ta ställning till denna fråga.

Konkurrensverket har även tidigare framfört behovet av justerade förvärvsregler för att kunna värna konkurrensen i hela Sverige. Med gällande koncentrationsregler och kravet på effekter inom en avsevärd del av landet har Konkurrensverket begränsade möjligheter att ingripa mot företagskoncentrationer som enbart påverkar mindre lokala marknader, även om koncentrationen skulle hämma konkurrensen på en sådan marknad. I nuläget kan Konkurrensverket exempelvis inte ingripa mot en företagskoncentration som berör en ort med enbart två butiker, även om de efter koncentrationens genomförande skulle ingå i samma kedja, vilket skulle innebära att konsumenterna helt fråntogs valmöjlighet. Under rådande förhållanden kan Konkurrensverket enbart skydda konkurrensförhållandena på en mindre ort om den, tillsammans med andra, utgör en avsevärd del av landet. Om Konkurrensverket ska kunna värna konkurrensen i alla delar av landet krävs därför en lagändring. Genomlysningen har även bekräftat att behovet av en sådan justering är angelägen.

Vissa aspekter som rör konkurrensen i livsmedelskedjan har av resurs- och tidsskäl inte kunnat analyseras i den nu genomförda genomlysningen av livsmedelskedjan.

En fråga som under senare år uppmärksammats är förekomsten av så kallad krympflation, det vill säga att förpackningsstorlekar minskar men produkten säljs till samma pris. Konkurrensverket har gett forskare i uppdrag att undersöka drivkrafter bakom krympflation och dess effekter på konsumenters möjlighet att göra jämförelser mellan produkter. Uppdraget pågår.

Konkurrensverket kommer inom ramen för vår uppdragsforskning granska dagligvaruhandelns användning av olika former av säljfrämjande aktiviteter som extrapriser, kampanjer och lojalitetsprogram. Det finns indikationer på ett ökat fokus på extrapriser och kampanjer i dagligvaruhandeln, och det finns flera aspekter som behöver bli belysta. En studie kan undersöka hur de påverkar konsumentbeteenden, konsumenters möjligheter att göra rationella val och hur dagligvaruaktörer konkurrerar med varandra genom de säljfrämjande aktiviteterna. En annan studie kan undersöka konkurrensförutsättningar mellan olika led i livsmedelskedjan. I vår genomlysning har till exempel förädlingsföretag framfört att kampanjer påverkar deras marginaler och att priset på kampanjvaror är pressat för förädlarna i vissa sektorer medan dagligvaruhandeln beskrivs ha nästintill full marginal. Leverantörer har också uppgett att de måste delta i kampanjer för att behålla sina marknadsandelar.

Konkurrensverket kommer senare under 2024 att publicera en analys i korthet över lönsamheten för företagen i livsmedelskedjan. Fler analyser och rapporter kan komma att publiceras under året.

Att dagligvaruaktörerna i hög utsträckning kunnat försvara sina bruttovinstmarginaler och till och med ökat sina marginaler i kronor tyder på att priskonkurrensen är svag. Konkurrensverket kommer även framöver att följa upp hur marginalerna utvecklas för att se om det finns tecken på att konkurrensen förbättras nu när inflationen är lägre.

27 juni 2024: Figur 2 i rapporten har uppdaterats med ny data.

Summary of the Swedish Competition Authority’s inquiry into the food industry 2023–2024

Här kan du tal del av samtliga rapporter och analyser i genomlysningen.

Konkurrensverkets genomlysning av livsmedelsbranschen 2023–2024 (Rapportserie 2024:5)

Dagligvaruhandelns etablering i kommunerna (Rapportserie 2024:4)

Stigande matpriser – vart tar pengarna vägen? (Rapportserie 2024:3)

Tidsfönster för lansering av varor i dagligvaruhandeln (Analys i korthet 2024:5)

Konkurrensen mellan dagligvaruaktörerna (Analys i korthet 2024:4)

Avtalsstrukturer i livsmedelskedjan (Analys i korthet 2024:3)

Konkurrensen i primärproduktionen (Analys i korthet 2023:11)

Hinder för konkurrens i dagligvaru- och grossistledet (Analys i korthet 2023:10)

Konkurrensen i äggkedjan (Analys i korthet 2023:9)

Handelns egna varumärken. Utveckling, användning och påverkan på konkurrensen (Uppdragsforskningsrapport 2024:4)

Ökande livsmedelspriser och förändrad konkurrens? De senaste årens prisökningar på livsmedel och konkurrensen i livsmedelskedjan (Uppdragsforskningsrapport 2024:3)